حوكمة العقارات وتوثيقها... بين الشهر العقاري والسجل العيني (1 من 3)
دراسة تحليلية للقانون رقم 21/ 2019 بشأن التسجيل العيني (1 - 3)
نشر في 01-11-2022
آخر تحديث 07-11-2022 | 22:12
تنشر «الجريدة» عبر 3 حلقات قراءة تحليلية للدكتور بدر العتيبي في القانون رقم 21/ 2019 بشأن التسجيل العيني... وفيما يلي الحلقة الأولى:
الحوكمة بشكل عام، هي تطبيق أعلى معايير الجودة في الإدارة، وإذا قُمنا بإسقاط الحوكمة كعملية إصلاح إداري على القطاع العقاري، فإننا سنجد أنها تنطبق على محورين أساسيين، هما:
حوكمة التخطيط العقاري: وهي العملية التي تنطلق من العقارات على أرض الواقع، من حيث أبعادها ومواصفاتها واتجاهاتها وطبيعتها، بهدف وضع مخططات عقارية مطابقة للواقع يمكن الرجوع إليها للاطلاع على أوصاف وحدود كل عقار بكل دقة.
وحوكمة التصرفات العقارية: وهي عملية التطوير في إدارة التصرفات القانونية التي تجري على العقارات، بحيث يكون كل حق قائم أو محتمل مسجلاً على صحيفة كل عقار، بما يمنح صاحب الحق على العقار إثباتاً رسمياً للاحتجاج بحقه من جهة، وبما يحمي الغير من أي تصرفات مخفية غير مسجلة على العقارات التي لهم بها مصلحة من جهة أخرى.
فإذا انطلقنا من نقطة البداية - ألا وهي حوكمة العقارات- فإننا سنصل بالتأكيد إلى مرحلة حوكمة التوثيق العقاري.
حوكمة التوثيق العقاري... المهمة الإدارية / القانونية الأصعب
المهمة الأساسية لأي دولة هي حفظ الأمن والحقوق والأموال العامة والخاصة، وفي هذه النقطة الجوهرية تتبوأ العقارات مرتبة الصدارة من حيث الأولوية، نظراً لكون العقارات ذات قيم مرتفعة وقدرة على الضمان، كما أن للعقارات أبعاداً جغرافية واقتصادية أخرى، تصل إلى حد حماية السيادة الوطنية على العقارات الاستراتيجية والحدودية.
لذا، فإن المأمول من إدارة السجل العقاري هو الانتقال من التوثيق الشخصي العام إلى التوثيق العيني الخاص، كما يلي:
1. التوثيق العقاري الشخصي العام: وهي المرحلة التي يتم فيها إنشاء الخرائط بغرض تسجيل المحررات، فيكون المسح وتحديد العقار بشكل تفصيلي تالياً للبيع وطلب تسجيل المحرر.
2. التوثيق العقاري العيني الخاص: وهي المرحلة الأكثر أهمية وحساسية على أصحاب الحقوق العقارية، حيث يتم من خلالها إنشاء خرائط تفصيلية قبل إجراء التصرفات، ثم يتم التسجيل الرسمي للتصرفات، ابتداءً من ترخيص البناء للمالك الأول، إلى البيع والشراء للمالكين المتعاقبين، كما يتم توثيق تصرفات الرهن، والضمان، والحجز، وإشارات الدعوى العقارية، وغيرها من الحقوق التي قد يثقل بها العقار.
كما قد يتم تطوير هذه المرحلة، عبر التصحيح على المخططات التنظيمية السابقة، بما يتلافى العيوب وينهي أي منازعات على أجزاء من عقارات، وكذلك عبر تحويل مناطق المخالفات إلى عقارات ذات صحائف عقارية رسمية. ويمكن استخدام التطوير العقاري كمشروع استثماري يحوِّل المناطق العشوائية أو النائية إلى مشاريع عقارية ضخمة ضمن المخطط التنظيمي المفصل.
آليات التوثيق العقاري في الكويت بين التركيز على الشخص أو العقار
عندما بدأ العمل على التوثيق العقاري في الكويت، كانت الدولة حديثة العهد بالعمل المساحي، ولم تتوافر المخططات اللازمة لإصدار سجِّل يتضمن مخططات تفصيلية تسمح بوجود صحيفة عقارية لكل عقار.
بناءً عليه، كان الاتجاه التشريعي في تبني آلية «الشهر العقاري»، وفق المرسوم بقانون التسجيل العقاري رقم 5/ 1959، وهي آلية توثيق تعتمد على فكرة التركيز على توثيق المحررات الشخصية التي يبرمها الناس، والتي يكون العقار محلها.
فقد اعتمد المشرّع في الكويت آلية تسجيل عقود البيع العقارية عبر توثيقها من موظف رسمي، بعد التأكد من هوية وأهلية كل متعاقد بحضور شاهدين (م/17 مرسوم 5/ 1959)، وفق محضر للتصديق على التوقيعات (م31)، تحت طائلة عدم انتقال الحق، في حين يتبقى الأثر القانوني للعقود العقارية غير المسجلة في حدود الالتزامات الشخصية المتبادلة (م/7)، والتي تسمح للطرفين بإقامة دعوى تثبيت شراء.
وهكذا يصبح لعقد البيع العقاري صبغة رسمية، لأن العقد يتم بمعرفة موظف رسمي مختص بتسجيل التصرفات العقارية، ثم يمكن استخراج صورة طبق الأصل عن هذا التصرف كنوع من الإشهار للمعاملات.
وقد حاول المشرّع الكويتي أن يطوِّر آلية الشهر العقاري التقليدية، عندما سمح بقيد الديون من طرف الدائن، بعد تعيين العقار بشكل دقيق (م/18)، كما فرض المشرّع تسجيل الدعاوى العقارية على المحررات المسجلة لديه بموجب المرسوم 73/ 1979 الذي عدل المرسوم 5/ 1959 (م/11 مكرر 1).
لكن بعد أن تطور العمل على التوثيق العقاري المساحي، وأصبح الربط الإداري بين جهات التخطيط الهيكلي والمسح العقاري ممثلة في بلدية الكويت (م/3 قانون البلدية رقم 33/ 2016) مع إدارة التسجيل أكثر سهولة، مما سمح بقيد التصرفات على المخططات التفصيلية مباشرة، وفي ظل الرغبة بإصدار مخططات تفصيلية تدعم عملية التنمية والاستثمار والتطوير العقاري في الكويت، فقد أصدر المشرّع قانون السجل العيني رقم 21/ 2019.
تبنى المشرع في قانون 21/ 2019 آلية «السجل العيني»، وهي الآلية التي تحتاج إلى وجود مخططات عقارية محددة ومحررة قائمة بتفاصيل كل عقار على حدة، بموجب صحيفة عقارية تتضمن أوصاف العقار والحقوق التي عليه، وهو ما يسمح بدراسة قانونية دقيقة لكل عقار بكل دقة.
يرخي السجل العيني بآثار قانونية بالغة الأهمية، بما يختلف بشكل جذري عن آثار الشهر العقاري.
الآثار القانونية... آلية التوثيق العقاري الشخصي أو العيني
إذا أردنا أن نقدِّم رؤية مقارنة بين آثار آليات التوثيق العقاري، فعلينا بتحديد النقاط الأساسية التالية:
أولاً: المواصفات العقارية
ليس من مهام الشهر العقاري تقديم أوصاف مساحية وخرائط دقيقة وجاهزة ودقيقة لتفاصيل العقار المساحية.
يقوم القسم الفني بدائرة التسجيل العقاري بمعاينة العقار وفق عملية خاصة بمراجعة طلب تسجيل العقد على العقار من الناحية المساحية (م/16 مرسوم 5/1959، والمذكرة التفسيرية).
بينما تعتبر مسألة تقديم أوصاف العقار بشكل جاهز ودقيق أحد أركان السجل العيني قبل تقديم أي طلب لقيد التصرفات العقارية على السجل.
ثانياً: التصرفات القانونية على العقارات
ينحصر دور الشهر العقاري بتوثيق التصرف في قالب رسمي لا يمكن إثبات عكسه إلا بالتزوير، لكن الشهر العقاري لا يضمن للمشتري أن يكون البائع هو المالك الحقيقي الأخير للعقار، أي أن آلية شهر المحررات العقارية لا تضمن صحة العقد، رغم كونه مسجلاً بشكل رسمي، ولا يضمن سلامة الملكية للشخص المتصرف إليه (راجع المذكرة التفسيرية لقانون السجل العيني رقم 21/ 2019).
والسبب أن الشهر العقاري يركز على توثيق التصرف الشخصي المستقل ذاته المتمثل بالمحرر - كعقد البيع- دون أن يمنح المشتري القدرة على معرفة المالك الأخير للعقار وفق التسلسل الدقيق من المالك الأول حتى الأخير.
فعلى سبيل المثال، إذا كان العقار مملوكاً على الشيوع بين عدة شركاء، وكان عقد شرائهم للعقار ونسبة ملكية كل منهم مسجلاً في عقد مسجل في الشهر العقاري، ثم جاء هؤلاء حتى يبيعوا العقار، فلا توجد آلية دقيقة تضمن للمشتري أن جميع المالكين على الشيوع مازالوا مالكين لحصصهم في العقار.
فقد يكون أحدهم قد باع حصته بموجب عقد جديد، وقام البائع بتسجيل البيع بشكل مستقل عن باقي شركائه، وهكذا سيبقى اسم البائع موجوداً كمالك على الشيوع في مستند الشراء القديم الذي يجمعه مع باقي الشركاء، وقد يصعب اكتشاف هذا البيع، لأنه يحتاج إلى بحث في سجل الفهرس الشخصي للمحررات الذي قد تتشابه فيه الأسماء أحياناً.
أما إذا كان بيع الحصة تم بموجب وكالة، مثلاً، فقد يصعب اكتشاف اسم البائع الموكل في الفهارس الشخصية للمحررات في السجل العقاري، لذا يمكن للمشتري أن يشتري العقار من شخص غير مالك.
أما بخصوص آلية السجل العيني، فمن أهم أسباب وجود هذا السجل هو إنشاء صحيفة عقارية تحدد التسلسل التاريخي الصريح لمالكي كل عقار، بما يسمح للمشتري معرفة المالك الأخير على الصحيفة العقارية، وهكذا يضمن المشتري حسن النية صحة عقد البيع طالما كان قد اشترى من المالك الأخير المقيد على الصحيفة العقارية، لأن حجة بيانات السجل العيني تكون تجاه الكافة من حيث المبدأ.
حوكمة التخطيط العقاري: وهي العملية التي تنطلق من العقارات على أرض الواقع، من حيث أبعادها ومواصفاتها واتجاهاتها وطبيعتها، بهدف وضع مخططات عقارية مطابقة للواقع يمكن الرجوع إليها للاطلاع على أوصاف وحدود كل عقار بكل دقة.
وحوكمة التصرفات العقارية: وهي عملية التطوير في إدارة التصرفات القانونية التي تجري على العقارات، بحيث يكون كل حق قائم أو محتمل مسجلاً على صحيفة كل عقار، بما يمنح صاحب الحق على العقار إثباتاً رسمياً للاحتجاج بحقه من جهة، وبما يحمي الغير من أي تصرفات مخفية غير مسجلة على العقارات التي لهم بها مصلحة من جهة أخرى.
فإذا انطلقنا من نقطة البداية - ألا وهي حوكمة العقارات- فإننا سنصل بالتأكيد إلى مرحلة حوكمة التوثيق العقاري.
حوكمة التوثيق العقاري... المهمة الإدارية / القانونية الأصعب
المهمة الأساسية لأي دولة هي حفظ الأمن والحقوق والأموال العامة والخاصة، وفي هذه النقطة الجوهرية تتبوأ العقارات مرتبة الصدارة من حيث الأولوية، نظراً لكون العقارات ذات قيم مرتفعة وقدرة على الضمان، كما أن للعقارات أبعاداً جغرافية واقتصادية أخرى، تصل إلى حد حماية السيادة الوطنية على العقارات الاستراتيجية والحدودية.
لذا، فإن المأمول من إدارة السجل العقاري هو الانتقال من التوثيق الشخصي العام إلى التوثيق العيني الخاص، كما يلي:
1. التوثيق العقاري الشخصي العام: وهي المرحلة التي يتم فيها إنشاء الخرائط بغرض تسجيل المحررات، فيكون المسح وتحديد العقار بشكل تفصيلي تالياً للبيع وطلب تسجيل المحرر.
2. التوثيق العقاري العيني الخاص: وهي المرحلة الأكثر أهمية وحساسية على أصحاب الحقوق العقارية، حيث يتم من خلالها إنشاء خرائط تفصيلية قبل إجراء التصرفات، ثم يتم التسجيل الرسمي للتصرفات، ابتداءً من ترخيص البناء للمالك الأول، إلى البيع والشراء للمالكين المتعاقبين، كما يتم توثيق تصرفات الرهن، والضمان، والحجز، وإشارات الدعوى العقارية، وغيرها من الحقوق التي قد يثقل بها العقار.
كما قد يتم تطوير هذه المرحلة، عبر التصحيح على المخططات التنظيمية السابقة، بما يتلافى العيوب وينهي أي منازعات على أجزاء من عقارات، وكذلك عبر تحويل مناطق المخالفات إلى عقارات ذات صحائف عقارية رسمية. ويمكن استخدام التطوير العقاري كمشروع استثماري يحوِّل المناطق العشوائية أو النائية إلى مشاريع عقارية ضخمة ضمن المخطط التنظيمي المفصل.
آليات التوثيق العقاري في الكويت بين التركيز على الشخص أو العقار
عندما بدأ العمل على التوثيق العقاري في الكويت، كانت الدولة حديثة العهد بالعمل المساحي، ولم تتوافر المخططات اللازمة لإصدار سجِّل يتضمن مخططات تفصيلية تسمح بوجود صحيفة عقارية لكل عقار.
بناءً عليه، كان الاتجاه التشريعي في تبني آلية «الشهر العقاري»، وفق المرسوم بقانون التسجيل العقاري رقم 5/ 1959، وهي آلية توثيق تعتمد على فكرة التركيز على توثيق المحررات الشخصية التي يبرمها الناس، والتي يكون العقار محلها.
فقد اعتمد المشرّع في الكويت آلية تسجيل عقود البيع العقارية عبر توثيقها من موظف رسمي، بعد التأكد من هوية وأهلية كل متعاقد بحضور شاهدين (م/17 مرسوم 5/ 1959)، وفق محضر للتصديق على التوقيعات (م31)، تحت طائلة عدم انتقال الحق، في حين يتبقى الأثر القانوني للعقود العقارية غير المسجلة في حدود الالتزامات الشخصية المتبادلة (م/7)، والتي تسمح للطرفين بإقامة دعوى تثبيت شراء.
وهكذا يصبح لعقد البيع العقاري صبغة رسمية، لأن العقد يتم بمعرفة موظف رسمي مختص بتسجيل التصرفات العقارية، ثم يمكن استخراج صورة طبق الأصل عن هذا التصرف كنوع من الإشهار للمعاملات.
وقد حاول المشرّع الكويتي أن يطوِّر آلية الشهر العقاري التقليدية، عندما سمح بقيد الديون من طرف الدائن، بعد تعيين العقار بشكل دقيق (م/18)، كما فرض المشرّع تسجيل الدعاوى العقارية على المحررات المسجلة لديه بموجب المرسوم 73/ 1979 الذي عدل المرسوم 5/ 1959 (م/11 مكرر 1).
لكن بعد أن تطور العمل على التوثيق العقاري المساحي، وأصبح الربط الإداري بين جهات التخطيط الهيكلي والمسح العقاري ممثلة في بلدية الكويت (م/3 قانون البلدية رقم 33/ 2016) مع إدارة التسجيل أكثر سهولة، مما سمح بقيد التصرفات على المخططات التفصيلية مباشرة، وفي ظل الرغبة بإصدار مخططات تفصيلية تدعم عملية التنمية والاستثمار والتطوير العقاري في الكويت، فقد أصدر المشرّع قانون السجل العيني رقم 21/ 2019.
تبنى المشرع في قانون 21/ 2019 آلية «السجل العيني»، وهي الآلية التي تحتاج إلى وجود مخططات عقارية محددة ومحررة قائمة بتفاصيل كل عقار على حدة، بموجب صحيفة عقارية تتضمن أوصاف العقار والحقوق التي عليه، وهو ما يسمح بدراسة قانونية دقيقة لكل عقار بكل دقة.
يرخي السجل العيني بآثار قانونية بالغة الأهمية، بما يختلف بشكل جذري عن آثار الشهر العقاري.
الآثار القانونية... آلية التوثيق العقاري الشخصي أو العيني
إذا أردنا أن نقدِّم رؤية مقارنة بين آثار آليات التوثيق العقاري، فعلينا بتحديد النقاط الأساسية التالية:
أولاً: المواصفات العقارية
ليس من مهام الشهر العقاري تقديم أوصاف مساحية وخرائط دقيقة وجاهزة ودقيقة لتفاصيل العقار المساحية.
يقوم القسم الفني بدائرة التسجيل العقاري بمعاينة العقار وفق عملية خاصة بمراجعة طلب تسجيل العقد على العقار من الناحية المساحية (م/16 مرسوم 5/1959، والمذكرة التفسيرية).
بينما تعتبر مسألة تقديم أوصاف العقار بشكل جاهز ودقيق أحد أركان السجل العيني قبل تقديم أي طلب لقيد التصرفات العقارية على السجل.
ثانياً: التصرفات القانونية على العقارات
ينحصر دور الشهر العقاري بتوثيق التصرف في قالب رسمي لا يمكن إثبات عكسه إلا بالتزوير، لكن الشهر العقاري لا يضمن للمشتري أن يكون البائع هو المالك الحقيقي الأخير للعقار، أي أن آلية شهر المحررات العقارية لا تضمن صحة العقد، رغم كونه مسجلاً بشكل رسمي، ولا يضمن سلامة الملكية للشخص المتصرف إليه (راجع المذكرة التفسيرية لقانون السجل العيني رقم 21/ 2019).
والسبب أن الشهر العقاري يركز على توثيق التصرف الشخصي المستقل ذاته المتمثل بالمحرر - كعقد البيع- دون أن يمنح المشتري القدرة على معرفة المالك الأخير للعقار وفق التسلسل الدقيق من المالك الأول حتى الأخير.
فعلى سبيل المثال، إذا كان العقار مملوكاً على الشيوع بين عدة شركاء، وكان عقد شرائهم للعقار ونسبة ملكية كل منهم مسجلاً في عقد مسجل في الشهر العقاري، ثم جاء هؤلاء حتى يبيعوا العقار، فلا توجد آلية دقيقة تضمن للمشتري أن جميع المالكين على الشيوع مازالوا مالكين لحصصهم في العقار.
فقد يكون أحدهم قد باع حصته بموجب عقد جديد، وقام البائع بتسجيل البيع بشكل مستقل عن باقي شركائه، وهكذا سيبقى اسم البائع موجوداً كمالك على الشيوع في مستند الشراء القديم الذي يجمعه مع باقي الشركاء، وقد يصعب اكتشاف هذا البيع، لأنه يحتاج إلى بحث في سجل الفهرس الشخصي للمحررات الذي قد تتشابه فيه الأسماء أحياناً.
أما إذا كان بيع الحصة تم بموجب وكالة، مثلاً، فقد يصعب اكتشاف اسم البائع الموكل في الفهارس الشخصية للمحررات في السجل العقاري، لذا يمكن للمشتري أن يشتري العقار من شخص غير مالك.
أما بخصوص آلية السجل العيني، فمن أهم أسباب وجود هذا السجل هو إنشاء صحيفة عقارية تحدد التسلسل التاريخي الصريح لمالكي كل عقار، بما يسمح للمشتري معرفة المالك الأخير على الصحيفة العقارية، وهكذا يضمن المشتري حسن النية صحة عقد البيع طالما كان قد اشترى من المالك الأخير المقيد على الصحيفة العقارية، لأن حجة بيانات السجل العيني تكون تجاه الكافة من حيث المبدأ.
